户籍改革:从城乡二元走向户籍和流动的多元
2016-10-17 11:48:47
近日，我国推动一亿非户籍人口城市落户的方案出台，备受关注。此前，地方上的动作也颇多。今天我们主要说说北京的情况。不久前，北京市人民政府于9月发布了《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》（以下简称《意见》），并于即日起正式实施。至此，包括北京在内，中国已经有30个省份进行了同样的改革。
北京市的城乡居民或者说全体市民“统一登记为居民户口”，虽然表面上看起来城乡二元结构被“消灭”了，但是，这并不意味着近30多年来一直被诟病的不公平的二元社会也就从此告一段落。因为随之而来的“实施居住证制度”、“实施积分落户制度”和“完善人才落户政策”，又在常住人口中，本地户口与外地户口之间又形成了新的多元结构，亦即“户籍人口-居住证人口-无证人口”（虽然他们应该都持有中华人民共和国居民身份证）的多层次差别。
就拿当前社会热议的人口老龄化来说：如果按户籍人口计算，2015年北京市户籍人口1340万人中，60岁及以上户籍老年人口约315万，占总人口的23.4%。但是，如果按常住人口计算，2015年北京市2170万常住人口中，60岁及以上的老年人口为340万人，所占的比重为15.7%。2015年，全国的老龄化程度为16.5%。以上数据说明，若以常住人口为统计口径，北京市老龄化的程度低于全国平均数0.8个百分点，可以说仍然处于初级老龄化阶段；但若以户籍人口为统计口径，北京市的老龄化程度要高于全国平均数6.9个百分点，并且已经进入了中度老龄化阶段。
《意见》中提出的控制北京市人口的目标2020年为2300万人，这个数字应该是常住人口数。按“十二五”期间平均每年增加常住老年人口18万计算，“十三五”期间将会增加老年人口90万。这样的话，在“十三五”的五年中，北京市的老龄化程度将会增加3.3个百分点，达到19%，即将进入中度老龄化阶段。在这样的情况下，人口老龄化的负面影响将会凸显。
人口老龄化对于一个国家和地区的最大的负面影响，其实是劳动力短缺。根据国际经验，解决这个问题最有效的对策就是接受国际移民。在中国，同样的问题一般趋向于用“人口流动”来解决，其差别就在于能否落户，而落户的标志就是有没有户口。显而易见，一个城市对于流动人口在户籍上采取保守的闭门政策，恐怕并非益事。
迄今为止，世界上没有一个城市是全部由“高素质人口”构成的，因为某些工作岗位实际上并不需要所谓的高端素质。譬如，当人口老龄化趋向高峰时，老年服务业会需要大量的劳动力。但对这个行业的从业者，在文化程度、技术水平等方面并不需要追求高端。可能有人会说，缺乏劳动力，可以用高科技解决这个问题，譬如机器人。但是，老年服务业是一个人对人提供贴心细致的服务的产业。即使机器人能够达到上战场打仗的水平，恐怕也不能胜任服侍老人的任务。
以上只是从一个方面来说明一个城市的人口素质，或者更进一步说是社会结构和功能必然具有的异质性，这是一种客观的规律。如果说因为这种异质性的存在，就不给予公平的“国民待遇”，这样的政策恐怕会带来不甚理想的后果。现在全国范围内的改革已经开启，令人期待。
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